서울행정법원 2025. 1. 23. 선고 2024구합1542 판결 [옥외집회시위신고서수리거부처분취소]

가. 원고는 피고에게 아래와 같은 내용의 옥외집회(시위·행진) 신고서(이하 ‘이 사건 신고서’라 한다)를 우편으로 발송하였고, 이 사건 신고서는 2024. 4. 24. 8:59경 배달이 완료되었다.

나. 서울남대문경찰서 치안정보안보과 소속 경찰관은 2024. 4. 24. 원고에게 “금일 등기로 신고서를 보내주셨는데, 신고서 등기접수는 효력이 없음을 알려드립니다. 방문 접수 부탁드립니다.”, “신고서 접수 관련해서 신분 확인이 필요하므로 방문 접수를 원칙으로 하고 있음을 알려드립니다.”, “옥외집회신고의 신고 방법은 ‘방문’임을 알려드립니다.”, “수리 안 되었습니다. 접수 안 됨을 알려드립니다.”라는 내용의 문자메시지를 전송하여 이 사건 신고서의 접수를 거절하였다(이하 ‘이 사건 수리 거부’라 한다). [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 피고 본안전항변의 요지

이 사건 소는 아래와 같이 대상적격 또는 소의 이익을 결하여 위법하므로 각하되어야 한다.

1) 이 사건 수리 거부는 옥외집회(시위·행진)(이하 ‘옥외집회’라고만 한다) 신고(민원)와 관련하여 이 사건 신고서를 우편으로 접수하는 것이 불가하다는 사실을 고지한 민원의 상담, 안내 내지 행정지도에 불과하므로 비권력적 사실행위일 뿐이지, 항고소송의 대상인 처분이라고 할 수 없다.

2) 이 사건 신고서의 우편 접수는 법령에서 정한 절차(형식적 요건)를 준수하지 않은 것이어서 신고로서의 법적 효력이 발생하지 아니하므로, 이를 반려하더라도 원고의 권리나 법률상 이익이 침해된다고 할 수 없고, 원고로서는 언제든 경찰관서를 방문해 적법한 옥외집회 신고를 할 수 있었을 뿐만 아니라, 원고가 개최하려던 옥외집회의 개최일시가 이미 경과하여 원상회복이 불가능한바, 이 사건 수리 거부의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되지 않는다.

나. 판단

1) 이 사건 수리 거부의 처분성

가) 관련 법리

⑴ 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결¹⁾ 등 참조). ⑵ 피고는 옥외집회의 관리 책임을 맡고 있는 행정기관으로서 우편으로 접수된 원고의 이 사건 신고서를 반려하였는바, 원고의 입장에서는 이 사건 수리 거부를 옥외집회신고에 대한 접수거부 또는 옥외집회의 금지통고로 보지 않을 수 없었고, 그 결과 형사적 처벌이나 집회의 해산을 받지 않기 위하여 집회 개최의 포기를 고려할 수밖에 없었다고 할 것이므로 피고의 이 사건 수리 거부는 주무 행정기관에 의한 행위로서 기본권침해 가능성이 있는 공권력의 행사에 해당한다(헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2007헌마712 결정의 취지 참조).

나) 구체적 판단

⑴ 위 관련 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 아래에서 보는 바와 같이 옥외집회 신고는 강학상 자기완결적 신고로서, 신고의 요건을 갖춘 신고만 하면 신고의무를 이행한 것이 되고, 적법한 신고가 있는 경우에는 행정청의 수리가 없더라도 신고의 대상이 되는 행위를 적법하게 할 수 있다. 이러한 자기완결적 신고의 수리는 단순한 접수행위이므로, 원칙적으로 법적 효과를 발생시키지 아니하는 사실행위라고 봄이 상당하기는 하다. ⑵ 다만, 자기완결적 신고라고 하더라도, 옥외집회 신고의 경우 그 신고가 반려되었음에도 당해 신고의 대상이 되는 옥외집회를 그대로 개최한다면, 집회 및 시위에 관한 법률(이하 ‘집시법’이라 한다)상 신고를 하지 아니한 옥외집회 또는 시위로서 해산명령의 대상이 되거나(제20조 제1항 제2호) 혹은 미신고 집회 또는 시위를 주최한 자로서 형사처벌의 대상이 되는 등(제22조 제2항) 법적 불이익을 받게 될 위험이 있다. 이처럼 원고가 불안정한 지위에 놓이게 되었을 때에는 옥외집회 신고의 접수를 거부한 행위가 이루어진 단계에서 당사자인 원고로 하여금 거부행위의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 후 옥외집회 또는 시위의 개최로 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 위험에서 미리 벗어날 수 있도록 길을 열어 주고, 위법한 옥외집회 및 시위와 그 제한을 둘러싼 분쟁을 조기에 근본적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 보다 부합한다. 이 사건 수리 거부는 항고소송의 대상이 된다고 보아야 한다. ⑶ 따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 받아들이지 않는다.

2) 이 사건 수리 거부의 취소를 구할 소의 이익

가) 관련 법리

행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고자 하는 소송이므로, 비록 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 처분의 취소를 구할 이익이 없는 것이 원칙이다. 그러나 원상회복이 불가능하게 보이는 경우라 하더라도, 동일한 소송 당사자 사이에서 그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요하다고 판단되는 경우 등에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제의 확대 등의 측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 이익이 있다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결, 대법원 2019. 5. 10. 선고 2015두46987 판결 등 참조). 여기에서 ‘그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있는 경우’란 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 상황에 대한 대표적인 예시일 뿐이며, 반드시 ‘해당 사건의 동일한 소송 당사자 사이에서’ 반복될 위험이 있는 경우만을 의미하는 것은 아니다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두30450 판결 등 참조).

나) 구체적 판단

위 관련 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 원고가 이 사건 신고서에 기재한 옥외집회의 개최일시는 이미 도과하였으나, 서울남대문경찰서 치안정보안보과 소속 경찰관은 원고에게 ‘민원사무처리 관련 위임 범위 내’에서 이 사건 수리 거부를 행한다는 취지로 고지하였고, 이는 아래에서 보는 피고 주장과 같이 구 민원사무처리에 관한 법률(2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 민원사무처리법’이라 한다) 제20조 제1항²⁾ 및 민원사무처리기준표 고시(행정안전부고시 제2009-29호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에 근거한 것으로 보인다. 그런데 옥외집회 신고를 거부한 이 사건 수리 거부가 항고소송의 대상인지에 관한 법원의 분명한 판례가 없고, 위 법률 조항 및 고시에서 옥외집회 신고의 신청 방법을 제한한 것이 위헌 내지 위법인지에 따라서 원고가 한 신고의 법적 효력 여부가 결정될 뿐만 아니라, 피고는 앞으로도 원고를 포함한 옥외집회 또는 시위의 개최자들에게 같은 법률 조항 및 고시를 적용하여 이 사건과 동일한 사유로 옥외집회 신고서의 우편 접수 거부 행위를 반복할 위험성이 있으므로, 그 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 경우에 해당한다. 따라서 원고는 여전히 이 사건 수리 거부의 취소를 구할 법률상 이익이 있으므로, 피고의 이 부분 본안전항변도 받아들이지 않는다.

4. 이 사건 수리 거부의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

집시법은 옥외집회 신고서의 제출 방법을 제한하는 별도의 규정을 두고 있지 아니하므로, 단순히 원고가 이 사건 신고서를 방문 접수하지 아니하였다는 이유만을 들어 이 사건 수리 거부를 한 것은 법률적 근거도 없이 과잉금지원칙을 위반하여 원고의 집회·결사의 자유를 제한하는 것이어서 위헌이며 위법하다.

나. 판단

1) 관련 법리 및 논점의 정리

⑴ 우리 헌법은 모든 국민에게 집회의 자유를 보장하고 있고, 집회에 대한 사전허가제를 금지하고 있는바(제21조 제2항), 옥외집회를 주최하고자 하는 자는 집시법이 정한 시간 전에 관할경찰관서장에게 집회신고서를 제출하여 접수시키기만 하면 원칙적으로 옥외집회를 할 수 있다. 그리고 이러한 집회의 자유에 대한 제한은 법률에 의해서만 가능하므로 법률에 정하여지지 않은 방법으로 이를 제한할 경우에는 그것이 과잉금지 원칙에 위배되었는지 여부를 판단할 필요 없이 헌법에 위반된다. 법의 집행을 책임지고 있는 국가기관으로서는 집회의 자유를 제한함에 있어 실무상 아무리 어렵더라도 법에 규정된 방식에 따라야 할 책무가 있고, 집회신고에 관한 사무를 처리하는데 있어서도 적법한 절차에 따라 접수순위를 확정하려는 최선의 노력을 한 후, 집시법의 규정에 따라 집회의 금지 또는 제한을 통고하였어야 한다. 만일 접수순위를 정하기 어렵다는 현실적인 이유만으로 옥외집회의 개최가 법률적 근거 없이 불허되는 것이 용인된다면, 집회의 자유를 보장하고 집회의 사전허가를 금지한 헌법 제21조 제1항 및 제2항은 무의미한 규정으로 전락할 위험성이 있다(헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2007헌마712 결정의 취지 참조). ⑵ 위 관련 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 피고는 이 사건 수리 거부가 이 사건 고시에 근거한 것으로서, 옥외집회 신고서를 우편으로 접수하면 그 신고 과정에서 신고인, 연락책임자, 질서유지인의 인적사항을 정확하게 확인하기 어려운 점, 중복되는 2개 이상의 옥외집회신고가 있는 경우 적절한 조치를 위해서라도 방문 접수가 필요한 점 등에 비추어 불가피한 조치라고 주장하는바, 옥외집회 신고의 신청방법을 ‘방문’으로만 제한하는 내용의 이 사건 고시가 ‘법률에 정하여진 방법’에 의하여 집회의 자유를 제한한 경우에 해당하여야만 이 사건 수리 거부를 적법하다고 판단할 수 있다.

2) 이 사건 고시가 ‘법률에 정하여진 방법’에 해당하는지

가) 옥외집회 신고의 법적 성질

⑴ 관련 법리 ㈎ 집회의 자유를 한층 보장하기 위하여 헌법 제21조 제2항은 ‘집회에 대한 허가는 인정되지 아니한다’고 규정함으로써 다른 기본권 조항과는 달리 기본권을 제한하는 특정 국가행위를 명시적으로 배제하고 있다. 그런데 집회의 자유의 행사는 다수인의 집단적인 행동을 수반하기 때문에 집단행동의 속성상 의사표현의 수단으로서 개인적인 행동의 경우보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 큰 것 또한 사실이다. 특히 옥외집회·시위는 일정한 옥외장소나 도로의 사용을 전제로 하므로 그러한 가능성이 더욱 높고, 이에 따라 사전에 집회의 자유와 다른 법익을 조화시킬 수 있는 제도적 장치가 요청된다. 그리하여 집시법 제6조 제1항은, 옥외집회·시위를 주최하려는 자는 그에 관한 신고서를 옥외집회·시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하도록 하고 있다. 이러한 사전신고는 경찰관청 등 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전보호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 것으로서, 협력의무로서의 신고이다. 집시법 전체의 규정 체제에서 보면 집시법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적·원칙적으로 옥외집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로, 그러한 신고가 사전허가제도로 변질되거나 운용되지 아니하는 한에서 옥외집회에 대한 사전신고제도는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 않는다[헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌바22 결정, 헌법재판소 2014. 1. 28. 선고 2011헌바174, 282, 285, 2012헌바39, 64, 240(병합) 결정 등의 취지 참조]. ㈏ 집시법이 옥외집회에 관하여 신고제도와 아울러 일정한 경우 그 적용을 배제하는 규정을 둔 취지는, 신고에 의하여 옥외집회의 성격과 규모 등을 미리 파악함으로써 적법한 옥외집회를 보호함과 동시에 행정관청에 옥외집회에 관한 구체적인 정보를 제공함으로써 타인의 기본권 침해를 예방하고 공공의 안녕질서를 유지하기 위한 조치를 사전에 마련하도록 하는 한편, 학문, 예술, 체육, 종교, 의식, 친목, 오락, 관혼상제 및 국경행사에 관한 집회의 경우에는 타인의 기본권이나 공공의 안녕질서를 침해할 위험성이 매우 적어 사전 조치의 필요성이 없다고 보기 때문이다(대법원 2013. 3. 28. 선고 2011도2393 판결 등 참조). ⑵ 구체적 판단 ㈎ 살피건대, 강학상 ① ‘자기완결적 신고’는 신고의 요건을 갖춘 신고만 하면 신고의무를 이행한 것이 되는 신고를 말하는 것으로서, 적법한 신고, 즉 신고요건을 충족한 신고만 있으면 신고의무를 이행한 것이 되고, 신고의 효과가 발생하는바, 적법한 신고만 있으면 행정청의 수리가 없더라도 신고의 대상이 되는 행위를 적법하게 할 수 있다. 반면, ② ‘수리를 요하는 신고’는 신고가 수리되어야 신고의 효과가 발생하는 신고로서, 규제완화를 위해 허가제를 신고제로 바꾸면서 허가와 자기완결적 신고 사이에 위치하는 규제수단이 필요하다는 행정의 필요에서 탄생한 규제수단의 하나인바, 신고의 요건을 갖춘 신고가 있었다 하더라도 수리되지 않으면 신고가 되지 않은 것으로 본다. ㈏ 그런데 수리를 요하는 신고는 수리가 있어야 비로소 그 대상인 행위를 할 수 있다는 점에서는 실질적으로 허가와 다르지 아니하므로, 옥외집회신고를 수리를 요하는 신고로 보는 것은 헌법이 명시적으로 금지하고 있는 집회에 대한 허가제금지와는 맞지 않고, 집회신고가 금지해제적 내지 허가대체적 신고로 변질되어서는 안 된다(대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 전원합의체 판결 참조). 위 구분에 따를 경우 옥외집회 신고의 법적 성질은 ‘자기완결적 신고’에 해당한다고 보아야 한다.

나) 이 사건 고시 및 구 민원사무처리법의 규정 내용

⑴ 구 민원사무처리법 제20조, 제21조의 위임에 따라 제정된 이 사건 고시의 규정 내용 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다(을 제1호증)(2009. 7. 13. 제정된 것으로 아래의 ‘현행’은 2009. 7. 13. 이전의 내용을 의미한다). 민원사무처리기준표 고시 민원사무처리에 관한 법률 제20조 및 제21조의 규정에 의거 민원사무처리기준표를 다음과 같이 고시합니다. ○변 경

⑵ 한편, 구 민원사무처리법은 그 적용대상인 “민원사무”를 ‘민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항에 관한 사무를 말한다.’라고 정의하였고(제2조 제2호), 이를 보다 구체화한 현행 민원 처리에 관한 법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 일반민원 중 법정민원은 법령·훈령·예규·고시·자치법규 등에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하거나 장부·대장 등에 등록·등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원’이라고 규정하였다.

다) 옥외집회신고가 구 민원사무처리법의 적용대상인지

구 민원사무처리법 및 민원처리법에 의하면, 그 적용대상인 ‘민원사무’ 내지 ‘민원’은 본질적으로 사인이 행정청에 대하여 일정한 조치를 취하여 줄 것을 요구하는 의사표시, 즉 ‘신청’을 의미하는 것으로 보이는바, 이는 사인이 행정기관에게 일정한 사항을 알리는 것을 말하는 ‘신고’와 명확히 구별되고, 특히 앞서 본 바와 같이 옥외집회신고는 어디까지나 집회개최자와 행정청간에 상호협력을 위한 정보제공의 의미를 가지는 ‘자기완결적 신고’에 해당한다. 옥외집회신고는 구 민원사무처리법의 적용대상인 ‘민원사무’ 내지 민원처리법의 적용대상인 ‘법정민원’에 포함되지 않는다고 보아야 한다.

라) 이 사건 고시에 근거한 이 사건 수리 거부의 적법 여부

⑴ 이 사건 고시는 행정사무의 처리기준이 되는 일반적·추상적 규범의 성질을 가지는 것으로서 행정규칙의 일종인바, 행정기관 내부의 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정한 행정규칙은 특별한 사정이 없는 한 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 다만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이므로, 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것으로 볼 수 있기는 하다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결 등 참조). 특정 고시가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 당해 법률 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 고시가 법률의 위임이 없는 새로운 입법을 한 것으로 평가할 수 있다면, 이는 위임의 한계를 일탈한 것으로서 허용되지 아니한다(대법원 2012. 12. 20. 선고 2011두30878 전원합의체 판결, 대법원 2016. 8. 17. 선고 2015두51132 판결 등 취지 참조). 이 사건 고시에 대하여 살피건대, 집시법 제6조는 ‘옥외집회 등을 주최하려는 자는 신고서를 제출하여야 한다’고 규정하면서, 신고서에 적을 내용, 신고서 제출에 대한 접수증 교부, 신고된 집회 등에 대한 철회사유서 제출 및 후속 조치 등을 정하고 있고, 제7조는 신고서의 보완 절차에 대해 각 규정하고 있을 뿐, 신고서 제출 방법에 대하여는 아무런 규율을 두지 않고 있는 점(집시법 시행령에도 신고서 제출방법에 대하여는 아무런 규정이 없다), 헌법상 보장된 집회의 자유를 구체화하면서 적법한 집회 등을 최대한 보장하고 위법한 집회 등으로부터 국민을 보호함으로써 집회 등의 권리와 공공의 안녕 질서 사이의 적절한 조화를 이루고자 하는 집시법의 입법목적과 민원의 공정하고 적절한 처리 등을 통하여 국민의 권익을 보호하고자 하는 민원처리법의 입법목적은 그 보호범위 내지 보호영역이 별개라 할 것인 점에다가, 특히 앞서 살핀 바와 같이 옥외집회신고는 애초에 이 사건 고시의 수권규정인 구 민원사무처리법 내지 민원처리법(이 사건 고시에 대한 직접적 수권규정은 구 민원사무처리법 제20조 제1항, 제21조 제1항이다)의 적용대상이 아닌 점까지 더하여 보면, 이 사건 고시 중 옥외집회신고의 방법을 ‘방문’으로만 제한한 부분은 집시법의 위임이 없는 사항이며 ‘민원사항에 대한 신청방법 등에 관한 사항’을 위임한 구 민원사무처리법 등 상위 법령의 위임한계도 벗어난 것으로서 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 없다(따라서 이 사건 고시 중 옥외집회신고 부분이 법규명령에 해당하므로 신고인은 이를 준수하여야 한다는 피고의 주장은 받아들일 수 없고, 피고가 내세우는 헌법재판소 2012헌마167 결정의 사안과 달리 이 사건 고시 중 옥외집회신고 부분은 법률의 위임에 따른 것이라고 할 수 없다). ⑵ 행정절차법 제40조 제2항은 신고가 적법한 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다고 규정하면서, ‘그 밖에 법령 등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것’(제3호)을 적법 요건의 하나로 정하였는데, 이 사건 고시 중 옥외집회신고 부분이 대외적인 구속력을 가질 수 없는 이상 거기에서 규정한 ‘옥외집회신고의 신청방법’은 위 신고의 적법 요건에서 말하는 ‘법령등에 규정된 형식상의 요건’에 해당한다고 할 수 없다. 이 사건 수리 거부가 오로지 이 사건 고시만을 근거로 이 사건 신고서를 우편으로 제출한 것이 형식적 요건을 갖추지 못하였다는 전제에서 한 처분이라면, 그것만으로 이를 적법하다고 할 수 없다. ⑶ 결국 이 사건 수리 거부가 적법한지는 이 사건 고시에 적합한지가 아니라, 최종적으로 상위법령이나 법의 일반원칙, 특히 비례의 원칙에 부합하는지에 따라 판단해야 할 것인데, 이 사건 수리 거부는 법률에 의하지 아니한 방법으로 원고의 집회의 자유를 과도하게 제한한 것으로 헌법상 법률유보원칙 및 비례의 원칙에 위배되어 위헌이며 위법하다고 판단된다. ㈎ 헌법상 법치주의는 법률유보원칙, 즉 행정작용에는 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 것을 그 핵심 내용으로 하고, 여기에는 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에서는 행정에 맡길 것이 아니고 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항을 결정하여야 한다는 의회유보원칙까지 내포되어 있다. 따라서 국민의 권리·의무에 관한 기본적이고 본질적인 사항은 국회가 정하여야 하고, 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 적어도 그 제한의 본질적인 사항에 관하여 국회가 법률로써 스스로 규율하여야 한다(대법원 2015. 8. 20. 선고 2012두23808 전원합의체 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2016두32992 전원합의체 판결 등 참조). 살피건대, ① 집시법 전체 체제에 비추어 보면, 집시법이 정한 옥외집회신고제도가 금지해제적 또는 허가대체적 신고로 변질되거나 운용되지 아니하는 한도에서, 일정한 신고절차만 밟으면 일반적·원칙적으로 집회를 할 수 있도록 보장하고 있음은 앞서 본 바와 같은바, 현행 집시법상 사전신고제도 하에서 학문, 예술 등에 관한 집회를 제외한(제15조) 옥외집회를 주최하려면 반드시 신고서를 제출하여야 하고, 신고를 하지 않으면 그 옥외집회는 해산명령의 대상이 되거나 형사처벌의 대상이 되므로 원칙적으로 적법한 옥외집회를 할 수 없다. 따라서 옥외집회신고 방법에 관한 규율은 현행법상 집회의 자유에 대한 기본적이고 본질적인 사항에 대한 것이라 할 수 있다. ② 앞서 본 바와 같이 집시법은 신고서에 기재하여야 할 사항, 제출시한 등을 제한하고 있을 뿐, 신고서의 제출방법에 대해서는 특별한 규정을 두고 있지 아니하고, 또한 옥외집회신고는 구 민원사무처리법 내지 민원처리법이 정한 민원에 해당하지도 아니하므로, 이 사건 고시 중 옥외집회신고의 방법을 ‘방문’으로만 제한한 부분은 상위 법령의 위임한계를 벗어난 것으로서 대외적인 구속력을 인정할 수 없다. 이처럼 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 불과한 이 사건 고시에 근거하여 옥외집회신고를 반드시 방문접수로만 하도록 하는 것은 집시법이 직접 예정한 또는 집시법의 위임에 의한 법규명령에 의한 집회의 자유 제한이라 할 수 없을 뿐만 아니라 구 민원사무처리법의 적법한 위임에 의한 집회의 자유 제한이라 할 수 없다. ③ 피고 주장에 의하더라도 신고서에 기재된 주최자, 질서유지인 등의 인적사항은 사실상 신고인의 협조에 의해서만 파악이 가능하다는 것이므로, 신고서의 우편 접수를 허용한다고 하여 허위 기재 여부를 파악하기가 더욱 어려워질 것이라고 단정할 수도 없다(집시법 제6조 제1항 제4호는 집회신고서에 주최자의 주소, 성명, 직업, 연락처 등을 명시하도록 규정하고 있고, 이는 방문 신고이든 우편신고이든 구분 없이 적용된다). 헌법상 보장된 국민의 기본권인 집회의 자유에 관하여 대외적 구속력이 있는 법규명령의 성격을 가지지 못하는 이 사건 고시에 근거하여 옥외집회신고방법을 ‘방문’으로만 제한하는 것은, 법률에 정하여지지 않은 방법으로 기본권을 제한하는 경우에 해당하여 법률유보원칙에 반한다. ㈏ 비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상 기본원리로서, 모든 국가작용에 적용된다. 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적 달성에 유효·적절하고, 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입에 따른 침해가 수단을 통해 달성하고자 하는 공익을 능가하여서는 안 된다(대법원 2024. 7. 18. 선고 2022두43528 전원합의체 판결, 대법원 2024. 12. 12. 선고 2022도17089 판결 등 참조). 살피건대, 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전을 위해 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 확보하기 위해 집회신고 과정에서 신고인의 인적 사항, 연락처 등을 확인하고, 이를 통해 옥외집회신고 절차에 대한 보완 요청, 금지통고, 그리고 집회에서의 질서유지책임 부여 등 집회 주최자의 권한과 책임을 분명하게 할 필요가 있으며, 다른 한편 중복집회 여부나 집회 신고의 선후 등을 명확히 하여 단일한 집회 또는 복수의 집회가 평화롭게 개최되도록 할 목적의 정당성과 필요성이 인정되기는 한다. 그러나 ① 공권력을 행사하는 주체이자 기본권의 수범자로서의 지위를 가지는 행정청인 피고는 헌법상 기본권의 직접적인 구속을 받고, 국민의 기본권을 보호 내지 실현할 책임과 의무를 부담하는데(헌법 제10조 후문, 대법원 2024. 4. 4. 선고 2022두56661 판결 참조), 기본권 주체가 자신이 원하는 장소에서 평화롭고 안전하게 집회의 자유를 누리려면, 단지 국가 또는 공권력이 집회의 자유 행사에 개입하지 아니하는데 그칠 것이 아니라 이를 적극적으로 보호하기 위한 조치를 취할 의무가 있다(위 대법원 2022두56661 판결 취지 참조). 따라서 피고에게는 집회의 자유가 가지는 헌법적 가치와 기능, 집회에 대한 허가 금지를 선언한 헌법정신, 신고제도의 취지 등에 비추어 옥외집회신고가 집회의 허가를 구하는 신청으로 변질되지 아니하도록 해석하고 관련 제도를 시행하여야 할 책무가 있으므로(위 대법원 2010도6388 전원합의체 판결 참조), 방문이 아닌 다른 방법에 의한 옥외집회신고 방안을 마련하여 집회의 자유를 보다 넓게 누리도록 보장하여야 한다. ② 등기우편의 경우 그 배달일시를 객관적으로 증명하거나 확인할 수 있어서, 행정관청이 신고서를 방문 접수한 경우와 우편 접수한 경우 사이에 우선순위를 결정하기 위한 합리적인 기준을 정립하기만 하면, 그에 따라 중복신고와 관련된 금지통고 등의 조치를 취하는 것도 전혀 불가능하다고 보이지 아니한다. 그런데 그러한 노력조차 기울이지 아니한 채 실무상 접수순위를 정하기 어렵다는 사정만을 들어 신고서의 우편 접수를 일체 반려하는 행위를 침해의 최소성을 갖춘 것으로 보기는 어렵다. 예컨대 우편으로 옥외집회신고를 허용하되 그 신고에 대한 접수증(집시법 제6조 제2항) 교부 과정에서 집회 주최자 등의 인적 사항과 연락처 등이 실제와 부합하는지 재차 확인하도록 하거나(집시법 제7조는 신고서의 기재사항 미비에 대해 접수증을 교부한 때부터 12시간 이내에 보완할 것으로 통고할 수 있다고 규정하고 있다. 다른 한편으로 우편을 통한 옥외집회신고는 허용하면서 신고에 대한 접수증 교부는 방문으로 하는 방안, 집회 신고인과 SNS 등을 통한 의사소통이나 연락을 집회 개최를 위한 협력의무 요청 또는 이행에 관한 보조수단으로 사용하는 방안 등도 우편을 통한 옥외집회신고를 허용하지 않는 것보다 덜 기본권 제한적이라고 할 수 있으므로 고려할 수 있을 것이다), 이를 통해 신고서에 대한 보완요청, 집회 주최자에게 집회에서의 질서유지에 관한 책임을 부여하는 방안을 마련할 수 있을 것으로 보인다. 정보통신기술이 매우 발달하여 의사소통 내지 연락을 위한 여러 매체가 일상화되어 있고, 전자우편에 의한 송달을 포함하여 공공기관에서도 전산정보처리시스템에 의한 전자적 송달 등이 보편화된 현재의 상황에 비추어 보면, 우편에 의한 옥외집회신고를 허용하면서도 방문에 의한 옥외집회신고와 같이 집회 주최자로부터 집회에 관한 구체적 정보를 제공받고, 그 밖의 협력을 요청하는 대안을 마련하는 것이 피고에게 과중한 부담을 지운다고 하기도 어렵다(우편을 통한 옥외집회신고를 허용함으로써 피고가 주장하는 바와 같이 집회신고의 우선순위를 확보하고자 며칠 전부터 밤새 대기하는 국민들의 불편함을 해소할 수도 있다). ③ 이 사건 고시 시행 이전에는 오히려 옥외집회 신고서의 우편 접수도 허용되었고, 나아가 신고기일 등을 준수하는 한 신고서를 등기우편으로 제출하는 것을 허용하는 입법례도 실제 존재한다는 사실³⁾에 비추어 보더라도 피고가 주장하는 일부 특수한 사례만을 들어 일률적으로 신고서의 방문 접수를 강제하는 것이 집회의 자유를 최소한으로 제한하는 조치라고 평가할 수 없다. ④ 집회신고 과정에서의 협력의무 이행과 그를 통한 순조로운 집회 개최 및 집회에서의 공공의 안전보호가 중요한 공익임은 분명하다. 그런데 개인의 인격발현의 요소이자 대의제 자유민주국가의 필수적 구성요소에 속하는 집회의 자유의 헌법적 의미, 집회의 자유의 실질적 보장을 위한 행정청과 기본권 주체 간의 협력관계 형성의 근거이자 정보제공적 기능을 가진 행정적 신고로서의 옥외집회신고의 성격 등에 비추어 보면, 신고가 없었더라도 옥외집회가 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 아무런 위험을 초래하지 않고 평화적으로 이루어졌다면 그것만으로 헌법의 보호범위를 벗어나 개최가 허용되지 않은 집회라고 단정할 수 없고, 이를 반드시 금지하여야 할 필요가 있다고 할 수도 없다(위 대법원 2010도6388 전원합의체 판결 취지 참조). 그런데도 기재사항의 흠결이나 제출시한을 위반한 부분이 없음에도 단지 신고서를 우편으로 제출하였다는 이유만으로 일률적·전면적으로 그 접수를 반려할 수 있다거나, 나아가 오로지 방문을 통한 옥외집회신고만 허용하고, 그 외의 옥외집회신고방법을 허용하지 아니한다면, 이는 신고방법에 따라 구분하여 옥외집회를 허용하는 것이 되어 사실상 집회의 허가제를 운영하는 것과 다름이 없는 중대한 기본권 제한의 결과를 가져온다. 이런 점에 비추어 보면, 법익의 균형성을 갖춘 것으로 보기 어렵고, 동시에 헌법이 명시적으로 금지하는 집회에 대한 사전허가금지의 취지에 반하여 집회의 자유의 본질적 내용을 침해할 우려가 있다. 이 사건 고시 중 옥외집회신고의 방법을 ‘방문’으로만 제한한 부분 및 그에 근거한 이 사건 수리 거부는 비례의 원칙도 준수하였다고 할 수 없다(이 사건 고시 중 옥외집회신고 부분이 법규명령의 성격을 가진다고 하더라도 위와 같은 이유로 비례의 원칙에 위배되어 헌법에 위반되므로 효력을 가질 수 없고, 따라서 그에 근거한 이 사건 수리 거부는 위법하다). ㈐ 기본권 보장을 최우선 과제로 하는 민주적 법치국가에서 입법, 사법, 행정 등 모든 공권력은 기본권에 구속되므로(헌법 제10조 후문) 기본권이 공권력의 행위 여지를 결정한다. 그로써 기본권은 모든 공권력 행사자에게 기본권을 존중할 의무를 부과함과 동시에 기본권이 허용하는 한도에서 공권력이 행사될 것을 요구한다. 이러한 의미에서 기본권은 공권력 행사에 대한 소극적 권한규범으로 이해되고 있다. 집회신고가 집회에 대한 구체적 정보제공의 차원에서 협력적 의의를 갖는 이상, 이 사건 고시에 근거하여 방문 신고가 아닌 다른 신고방식에 의한 옥외집회를 실질적으로 허용하지 않는 결과를 초래하는 것은 공익 실현을 위해 기본권을 제한하는 경우에도 꼭 필요한 정도에 그쳐야 한다는 비례적 균형이 준수되지 못하는 것임은 물론 공권력 행사의 범위를 한정하는 소극적 권한규범으로서의 기본권의 성격에 부합하지 아니한다.

다. 소결론

이 사건 수리 거부는 위법하므로 취소되어야 한다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

관계 법령

대한민국헌법 제21조 ① 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다. ② 언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다. 제37조 ② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

집회 및 시위에 관한 법률 제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 시·도경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 시·도경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 시·도경찰청장에게 제출하여야 한다.

1. 목적

2. 일시(필요한 시간을 포함한다)

3. 장소

4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 목의 사항

가. 주소

나. 성명

다. 직업

라. 연락처

5. 참가 예정인 단체와 인원

6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다)

② 관할 경찰서장 또는 시·도경찰청장(이하 "관할경찰관서장"이라 한다)은 제1항에 따른 신고서를 접수하면 신고자에게 접수 일시를 적은 접수증을 즉시 내주어야 한다. 제20조(집회 또는 시위의 해산) ① 관할경찰관서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회 또는 시위에 대하여는 상당한 시간 이내에 자진(자진) 해산할 것을 요청하고 이에 따르지 아니하면 해산(해산)을 명할 수 있다.

2. 제6조제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 제8조 또는 제12조에 따라 금지된 집회 또는 시위 제22조(벌칙) ② 제5조제1항 또는 제6조제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.

구 민원사무처리에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고 2015. 8. 11. 법률 제13459호로 전부 개정되기 전의 것⁴⁾) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

2. "민원사무"라 함은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(이하 "민원사항"이라 한다)에 관한 사무를 말한다. 제20조(민원사무처리기준표의 고시 등) ① 행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기관·처리기간·구비서류·처리절차·신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무처리기준표를 작성하여 관보에 고시하고 인터넷에 게시하여야 한다. ② 행정기관의 장은 관계법령등의 제정·개정 또는 폐지 등으로 제1항의 규정에 의하여 고시된 민원사무처리기준표를 변경할 필요가 있는 경우에는 즉시 그 내용을 행정안전부장관에게 통보하여야 하며, 행정안전부장관은 그 내용을 관보에 고시하고 인터넷에 게시한 후 제1항의 규정에 의한 민원사무처리기준표에 반영하여야 한다. ③ 행정안전부장관은 민원사무의 간소화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 행정기관의 장에게 관계법령등에 규정되어 있는 처리기간·구비서류·처리절차·신청방법 등의 개정을 요청할 수 있다. 제21조(민원사무처리기준표의 조정 등) ① 행정안전부장관은 제20조의 규정에 의하여 민원사무처리기준표를 작성·고시함에 있어서 민원사무 간소화를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 관계법령등이 개정될 때까지 잠정적으로 관계법령등에 규정되어 있는 처리기간·구비서류의 단축·감축조정 및 처리절차·신청방법의 변경을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항의 규정에 의하여 민원사무처리기준표가 조정·고시된 경우에는 이에 따라 민원사무를 처리하여야 하며, 중앙행정기관의 장은 민원사무처리기준표의 조정 또는 변경된 내용에 따라 관계법령등을 지체 없이 개정·정비하여야 한다.

민원 처리에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "민원"이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 종류는 다음 각 목과 같다.

가. 일반민원

1) 법정민원: 법령·훈령·예규·고시·자치법규 등(이하 "관계법령등"이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가·허가·승인·특허·면허 등을 신청하거나 장부·대장 등에 등록·등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원

2) 질의민원: 법령·제도·절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구하는 민원

3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원

4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절차 또는 형식요건 등에 대한 상담·설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원

나. 고충민원: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 고충민원 제36조(민원처리기준표의 고시 등) ① 행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령등에 규정되어 있는 민원의 처리기관, 처리기간, 구비서류, 처리절차, 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원처리기준표를 작성하여 관보에 고시하고 통합전자민원창구에 게시하여야 한다.

민원사무처리기준표 고시(행정안전부고시 제2009-29호)

행정절차법 제40조(신고) ① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령등에 따른 신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 제1항에 따른 신고가 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때에 신고 의무가 이행된 것으로 본다.

1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것

2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것

3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것

③ 행정청은 제2항 각 호의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에는 지체 없이 상당한 기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 한다. ④ 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 한다.